美国个人金融信息保护中的“舒尔茨规则”和“米勒规则”

一、美国银行秘密法的立法

美国银行秘密法(Bank Secrecy Act /BSA)的制定，主要是考虑到，相关机构在调查违法行为时，客户的外国和本国银行记录的常常是无效的，因此不利于进行调查，从而授权财政部长以规则规定，要求进行银行记录保存和报告。为了保障在刑事起诉中证据的有效性，银行秘密法要求美国银行和其它金融机构保持档案成为一个“刑事、税收或管理机构调查和行动中高度有用的”档案。 金融犯罪行为。
该法的第一章要求金融机构保留其客户的身份记录，制作支票和类似票据的微缩胶片，并且保留某些其它项目的记录。第二章要求向联邦政府报告某些外国和国内金融交易。该法第二章第231条，要求报告进出美国的超过一定数额的流通货币和特定票据的转移情况。第241条要求有银行帐户或与外国银行有其它关系的个人，在纳税申报表格上提供指定的信息。第221条授权财政部长，可以要求交易的报告，“如果这些交易涉及美国流通货币或财政部长可以指定的其它货币工具的支付、接收或传输。”第222条规定，财政部长可以向国内相关金融机构，交易当事人或两者共同，要求同样的报告。第223条规定，财政部长可以授权一些金融机构接收这些报告。
2002年10月1日，美国财政部的金融犯罪执法网络（Financial Crimes Enforcement Network Act Communications System /PACS）。金融犯罪执法网络是美国财政部的一个机构，它专门从事从银行和其它金融机构收集数据，并且是金融情报的一个交换场所。PACS的立法目的是允许金融机构更快更安全地通过互联网提供BSA报告，包括可疑行动报告和流通货币传输报告。金融机构不必需使用PACS，但FinCEN期待这一系统可以减轻它每年处理1300万份BSA报告的工作量。
按照BSA的规定，财政部长可以找到几乎每一个可以想像得到的由存款机构保存的金融档案，只要有“高度的可用性”，这些金融记录包括：
（1）每一个储蓄帐户或共有帐户上签字授权的文件，包括一些用以标识签字人的特定身份识别信息号码，如果这些符号是通常情况下做出的，例如驾驶执照号码或信用卡号码；
（2）显示每一次帐户传输的报告书、底帐卡片或其它记录；
（3）每一张价值超过100美元，向银行提取或由银行发出并可以支付的支票、汇票或汇款单，但对某些大众帐户（如工资、股息或医疗救济金帐户）开出的支票除外；以及
（4）每一个汇出或传输到美国国外的人、帐户或地方的超过10000美元的支票、汇票或信用交易；
（5）每一个向美国国外的人、帐户或地方汇出或传输的超过10000美元的资金、流通货币、或其它货币工具、投资性有价证券或信用。等等
金融机构必需复制并保存这些记录5年时间。 100美元的底线排除了大量个人的支票。然而银行也可以采取其它措施，例如对所有支票进行微缩拍摄的方式，来保存所有支票的记录。
财政部的规则，将BSA的适用范围扩大到某些金额超过3000美元的电子资金传输。 最初，该法集中适用于银行机构，但是在过去的30多年中，经过数次修改，该法所适用的行业和交易的数量和类型都有了广泛的增加。金融机构的定义经过多次的修改，扩大到包括娱乐场所（1985年）、印第安人娱乐场（1996年）以及牌艺室（1998年）。这些修订使更多的EFT记录和更多的金融机构适用于BSA法。
银行秘密法的立法使一些人认为其违反了宪法第四条修正案，它使政府机构可以“查封”其客户记录。围绕银行秘密法的合宪性以及政府机构对金融记录的调查权限，产生了两个著名的案例，即California Bankers Association v. Shultz和United States v. Miller，从这两个案例中产生的“舒尔茨规则”和“米勒规则”，，打开了政府机构访问私人金融信息的渠道。（编辑）

二、“舒尔茨规则”

美国宪法第四条修正案规定：“人民的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和扣押的权利，不得侵犯。除依据可能成立的理由，以宣誓或代誓宣言保证，并详细说明搜查地点和扣押的人或物，不得发出搜查和扣押状。”因此，在California Bankers Association v. Shultz一案中 ，一些原告共同努力以证明美国银行秘密法主要对宪法第四条修正案的违反。该诉讼是在1972年6月，。各原告要求临时禁令，以阻止被告，包括财政部长和其它联邦机构的首脑，执行银行秘密法及其相关规则的规定。这些原告包括一些指定的个人客户、安全国家银行、加利福尼亚银行协会和美国民权联盟（ACLU），为其自己和它们的不同的银行客户成员的利益提起诉讼。，，以反对不合理的调查和搜查。此外，还要求判决，该法违反了第一、第五、第九、。加利福尼亚银行家协会认为，银行秘密法第一章的记录保存规定，违反了（1）所有权法，因为在该法的目标和记录保存规定之间没有合理的逻辑关系，并且该法的要求相当的繁重，不适合执行，并且（2）隐私权。美国民权联盟（American Civil Liberties Union /ACLU）认为，该法第一章的记录保存规定和第二章的外国金融传输报告规定，违反了第四条修正案；违反了第五条修正案 ，因为侵犯了反被迫自证其罪的权利（因为客户自行提供信息，证明具有犯罪行为）；违反了第一条修正案，。
，但判决第二章第221-223条的国内报告的规定，违反宪法第四修正案，并且禁止其执行。，以阻止第二章的外国和国内报告的执行。因此在上诉中，财政部长声称，，是错误的。原告们则提出了另外两个上诉案。
在该案的判决中，。。，该法的记录保存和报告的规定，是国会权利的正当行使，因为银行秘密法在州际和国际商业中抑制了犯罪行为。，涉及到EFT中的金融秘密。
首先，。不论记录保存的规定，还是执行规则所要求的向政府机构的披露，都只要求某些记录要被保存。特别是在立法的历史资料中显示，政府访问可以受到“现有的法律程序”的制约。
Rehnquist法官一开始即阐明，由于该法的民事和刑事处罚只对违反财政部长所颁布的规则的行为适用，因此，如果财政部长什么都没有做，该法本身不能对任何人施加处罚。这一金融记录的访问，依然处于“现有的法律程序”制约之下。，当时国会显然关心两个问题。第一个问题是，需要确保国内银行和金融机构继续保持其客户的金融交易的适当记录。银行金融记录保存，以前曾是许多国内银行传统上的做法，国会注意到，在最近一些年中，一些大银行已经废止和限制了影印支票、汇票和类似的已兑付和为支付而提示的票据。没有这些记录保存，都相当大地削弱了联邦政府在执行一些刑事、税收和国会制定的法令时的能力。在这种情况下，国会认识到要求的 “不是授权法律执行程序，而只是通过现有法律程序获得” 记录保存。国会认为在大数量流通货币或相等于货币的货币工具的存储和提取，应当如实地向政府进行报告。当这种报告为规则所要求时，国会认为要求更详细和精确的报告是必需的。因此，财政部长被授权可以要求报告，如大型国内金融机构在货币或货币工具方面进行报告。 第二个问题是，国会也考虑到外国金融机构的相当普遍的使用，对银行的涉及违法目的或规避国内刑事、税收和管理规则的行为设置了严格的隐私法律权限。当财政部长按照该法所要求的许多记录保存要求，只是要求银行保存记录，并且这些记录，许多在以前是自愿保留和保存的。因此，，记录保存的规定，并不能使记录档案受到“非法”搜查和查封。
其次，，银行在性质上是一个法人，按照第五修正案的规定，法人没有反被迫自证其罪权，因此，。虽然个人客户有这一权利，当第三人——他的银行——提供其违法的相关证据时，。
最后， 。作为本案的一方当事人的美国民权联盟，主张记录保存规定违反了它的成员的第一条修正案的权利，因为这一信息可以用来识别美国民权联盟的成员和它的捐助人。，因为政府机构还没有尝试搜集美国民权联盟成员名单或类似的信息。

由该案的判决，产生了著名的“Shultz”规则。“Shultz”规则对于EFT隐私保护是非常重要的，因为在对私人权利和隐私进行“侵入”中，它排除了几乎每一个主要的宪法障碍。更进一步地，“Miller”规则排除了几乎所有的依靠美国宪法保护金融秘密权的希望。 （编辑）

三、米勒规则

United States v. Miller一案 ，建立了著名的“Miller”规则，这一规则进一步排除了政府机构侵入私人金融秘密的宪法障碍。
在该案中，被告被控拥有一家未经登记的蒸馏酒厂，从事非法的蒸馏酒制造业，并且目的是欺骗政府，逃避酒税；并且，他拥有175加仑的威士忌没有上税，并且图谋逃避税收。1972年12月18日，接到告密者的报告，乔治亚州休斯顿县的代理县长拦截了被告的两个同伙拥有的敞蓬卡车。这辆卡车上装有蒸馏酒制造设备和原料。1973年1月9日，在被告租用的一间仓库中，发现了7500加仑蒸馏酒和其他设备，其中175加仑没有上税。两个星期之后，财政部的酒精、，这一传票由美国律师办公室填写完成。该传票出示给被告设立帐户的两家银行——Citizens & Southern National Bank of Warner Robins和Bank of Byron——的总裁。这一传票要求在1973年1月24日，两家银行提交如下文件：“所有帐户的记录，即所有从1972年10月1日到传票出示之日，以Mr. Mitch Miller（被告人）名义做出的存款、支票、借款或其它文件。这两家银行没有通知被告，这些传票已经送达，就令其职员准备记录并且将许多文件的复制件交给调查人员。在Bank of Byron，调查人员被出示了有关帐户的缩微胶片，并且提供了一两张支票复制件。在Citizens & Southern National Bank，缩微胶片也被出示给调查人员，并且给予调查人员全部记录的复制件。在传票返回之后的19天，大陪审团在1973年2月12日开庭。被告和其它四个同伙被起诉。法庭记录没有显示，这些银行记录是否实际提供给大陪审团。
在答辩中，被告主张银行文件是不法取得的。传票是有缺陷的，，而是由美国律师办公室发出的。。，认为当银行记录按照银行秘密法的规定被保存时，该证据又是以所谓的有缺陷证据获得的，这违反了存款人的第四修正案的权利。它认为这样获得的证据必须被禁止。，银行秘密法的记录保存要求，在California Bankers Assn. v. Shultz一案中，已经被认为是合宪的，，对记录的访问，必须受到“现有合法程序”的限制。这些传票的发出，在此没有足够的符合“合法程序”。因此支持了被告的主张。
政府方面则认为，：（i）认为被告有宪法第四修正案的权益，以对抗传票；（ii）认为这些传票是有缺陷的；（iii）判决如果不合宪法，则禁止获得证据是适当的补救措施。。
。，以获得定罪，并且认为Miller对他的银行档案中的利益，。没有利益保护，Miller就不能对传票提出异议，并且没有希望对档案隐私进行保护。，被命令交出的档案不是Miller的私人文件，而是银行的商业记录。此外，那些支票和存款单也不是秘密通信，而是自愿向银行的转让，并且在日常商业活动中交给银行的职员。这样，Miller没有收到传票或随后的披露的通知，是无关紧要的。
，在Hoffa v. United States ,一案中，，落入一个人所依赖的秘密的领域——该领域是他自己或他的财产天生所受到保护的领域——，则没有受到宪法第四修正案保护的其它正当权益，受到政府调查行为的影响。 v. United States一案的用语，宪法第四修正案是用以对抗“对一个人的隐私文件的强制性提供”的保护措施。我们认为，。因为被告传票所调查的文件不是被告的“隐私文件”。对这些记录，被告不能声称享有所有权或占有权，它们只是银行的商业记录。被告人的帐户记录，象所有银行秘密法所要求保存的记录一样，属于银行一方当事人的业务问题。
被告认为，银行秘密法引入的新的因素，使这些传票在该案中成为存款人“隐私文件”的调查和查封的功能等价物。我们则认为，在California Bankers Assn. v. Shultz一案中，记录的保持并“没有侵害存款人的第四修正案的权利”。
非常重要的是，在该案中， v. United States一案 中提出的“隐私的合理期待”理论，认为，如果我们审查该案中调查的原始支票和存款单，我们没有觉察到在这些文件中的“正当的隐私期待”。这些支票不是私下交谈，受到法律保护，而只是可流通票据，用于商业交易之中。它们只是记录了一般交易的正常流程信息。关于保存在银行内部的合法隐私期待的欠缺，是国会在制定银行秘密法时考虑到了的。存款人在和其他人处理金融事务时，应当考虑到该人会将有关信息移转给政府。
在 United States v. White一案 中，，宪法第四修正案并不禁止有关信息向第三方当事人的显示，并且被他移转给政府机构，即使信息是只能用于有限的目的并且相信第三方当事人不会出卖的情况下，才进行透露的。这些分析并没有被银行秘密法规定由银行保留存款人的交易记录，所改变。
我们认为，，因为被告不享有第四修正案的用以对抗传票的利益。我们认为没有侵入被告受到第四修正案保护的领域，因此，。，因此没有涉及政府的后两个诉讼要求。
在本案中，不是“现有的法律程序”支配了按照BSA的文件披露，。按照这一差别，只有搜查证属于第四条修正案的范围。因此，即使当一个属于合法期待的隐私的信息被获得时，如果其是通过传票获得的，第四条修正案也不能提供保护。
最后，，被告在被传唤的文件上，没有第四修正案利益的保护，。（EDITED BY /www.trustlaws.net）

四、评述

在米勒一案中，，这一理论是在Katz v. United States一案中，。在该案中，FBI调查人员没有授权，而将电子窃听设备放置在Katz的公共电话亭外面，用于窃听Katz在公共电话亭中的电话内容。Katz后来被起诉并被证明用电话传递赌博交易信息，。，推翻了原判决，认为调查人员没有获得独立司法机关的授权。
。一个人有意使公众了解什么，不是第四修正案保护的对象。然而，他寻求作为隐私保护什么，甚至在公众可接触到的领域，也可能天生地应当受到保护。” Harlan法官以“隐私的合理期待”一语概括Katz一案中多数法官观点所阐明的原则。
有学者认为，，正如它适用于可流通金融工具和存款单。然而，包含在EFT记录中的信息，并不限于借记和支付金额。很多额外信息都可以汇集在个人EFT帐户档案中，这些信息具有更为敏感的性质。可以期待的是，，并且可能从Miller一案的严格立场上退却下来。 令人感兴趣的是，国会实际上采用认可个人对其银行记录有隐私的合法期待的立法方式，回应米勒规则。这些立法包括1976年的第三方记录保管人法和1978年的金融隐私权法。这些法律对美国国内税局和其它政府机构，当其在调查时要求个人银行记录的查封时，建立了特别程序。这些程序中的重要之处在于，要求当银行记录被传票查封时，要求向该给予通知。，一直在联邦层次的法律实践中没有变化，即使第三方记录保管人法和金融隐私权法相继通过。 今天，Miller规则已经因许多判例而变得日益巩固，。
从美国金融个人信息保护所涉及的这两个案例中，可以看出，，尽管有一些联邦立法、，但这些举措有更大的进展是非常困难的，尤其是在美国日益强化反恐、，这一现状还将进一步持续下去。

参考文献及注释：
1、12 USC § 1829b(a)(2) (1994).
2、Donald I. Baker, Roland E. Brandel & James H. Pannabecker ，The Law Of Electronic Fund Transfer Systems，Current through September 2004，19.02[1][B]，Copr. (C) 2004 West. No Claim to Orig. U.S. Govt. Works.
3、31 CFR § 103.34(b).（EDITED BY /www.trustlaws.net）
4、31 CFR § 103.38(d).（EDITED BY /www.trustlaws.net）
5、31 CFR § 103.33(a)-(d).（EDITED BY /www.trustlaws.net）
6、Donald I. Baker, Roland E. Brandel & James H. Pannabecker ，The Law Of Electronic Fund Transfer Systems，Current through September 2004，19.02[1][B]，Copr. (C) 2004 West. No Claim to Orig. U.S. Govt. Works.
7、California Bankers Ass'n v. Shultz, 416 US 21 (1974).
8、美国宪法第五条修正案规定：“无论何人，除非根据大陪审团的报告或起诉书，不受死罪或其他重罪的审判，但发生在陆、海军中或发生在战时或出现公共危险时服役的民兵中的案件除外。任何人不得因同一犯罪行为而两次遭受生命或身体的危害；不得在任何刑事案件中被迫自证其罪；不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用。”
9、美国宪法第一条修正案规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；；或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。”
10、United States v. Miller, 425 US 435 (1976).
11、385 U.S. 293, 301 -302 (1966) （EDITED BY /www.trustlaws.net）
12、389 U.S. 347 (1967)（EDITED BY /www.trustlaws.net）
13、401 U.S. 745, 751 -752 (1971)（EDITED BY /www.trustlaws.net）
14、Donald I. Baker, Roland E. Brandel & James H. Pannabecker ，The Law Of Electronic Fund Transfer Systems，Current through September 2004，19.02[2][B]，Copr. (C) 2004 West. No Claim to Orig. U.S. Govt. Works.
15、Mark Shellabarger， Escape From UNITED STATES v. MILLER: Mission Impossible? Privacy in Bank Records in FLORIDA, Stetson University College of Law ,Spring, 1985
16、Donald I. Baker, Roland E. Brandel & James H. Pannabecker ，The Law Of Electronic Fund Transfer Systems，Current through September 2004，Copr. (C) 2004 West. No Claim to Orig. U.S. Govt. Works.