论我国城市土地储备制度的不足及其完善措施

　　城市土地储备制度是城市土地制度改革的一个创新。其基本思路是由城市政府委托的机构，如土地储备中心通过征用、收购、置换、转制和到期回收等方式将土地使用者手中分散的土地集中起来，进行土地整理和开发，变成可建设的“熟地”，再根据城市总体规划、土地利用总体规划、土地利用年度计划及城市经济发展的客观需要，通过招标、拍卖有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。

　　我国的城市土地储备起步较晚，但发展迅速。1996年上海市成立了我国第一家土地储备机构——土地发展中心，受市政府委托实施城市土地的收购、整理、出让工作。随后杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市也先后成立了土地储备机构。，明确要求“有条件的地方要试行土地收购储备制度”，许多城市纷纷成立土地储备机构，累计共成立了2000多家。

　　城市土地储备制度的建立是城市土地市场运作模式的重大改革，其功能和效果主要有以下几个方面：

　　1.强化政府垄断土地一级市场的权力，增强政府对土地市场的宏观调控能力。土地市场对宏观经济的影响日益明显，我国近期已将土地调控政策列为与财政、货币政策并行的一种宏观经济调控政策。通过土地储备制度，政府对土地供应市场的垄断，加强城市土地供应规划，增强政府对土地市场的调控能力，实际上起到土地市场调节的“蓄水池”作用，确保土地市场平稳运行。

　　2.优化城市土地利用结构，提高土地利用率，规范土地市场。土地储备制度的建立，可以集中城市各种闲置、分散的土地，由土地储备机构统一管理，这有利于政府实施土地利用总体规划和城市总体规划，进一步优化城市土地利用结构，从而确保在微观上使城市每一块用地都得到最合理、最有效的利用，提高土地利用率，而在宏观上达到城市用地结构平衡的目的。此外，土地储备制度通过对城市存量土地进行统一收购和垄断供应，还可以盘活城市存量土地，抑制中间商的土地炒作，能够规范土地市场行为，创造平等竞争的公平市场环境，可以有效地消除土地灰色市场。

　　3.显化了土地资产价值，增加政府收入。由于实行土地统一收购和垄断供应，能提高土地市场透明度，提高招标、拍卖方式出让土地的比例，最大限度地体现了每一宗土地的市场价格，防止国有土地资产流失。同时，净地出让政策还通过土地前期开发实现了土地增值，并且可以将土地增值收益转移到政府手里，增加政府收入。据统计，杭州市从1997年8月成立土地储备机构以来，上交财政的资金以每年56%的速度递增，已从1997年的几个亿上升到2001年的40多亿元。（提示:数据引自《城市规划汇刊》中卢新海、邓中明“对我国城市土地储备制度的评析”一文）

　　4.启动土地信贷业务，推动土地金融发展。对土地储备必需的巨额资金，主要是向当地商业银行贷款。由于有大量土地这一稳定而可靠的抵押物，土地储备收购及其转让过程周期又较短，金融风险相对较低，各家银行争相分食这块“蛋糕”，主动向土地收购储备机构贷款。如北京土地储备中心刚成立时，中国建设银行就同市政府签定50亿贷款合同。此外还催生了土地信托等新的金融产品，如2004年9月，武汉市土地收购储备中心与中信信托投资公司合作发行了该市第一支土地信托产品，一个月内募集资金2亿元。（提示:数据引自《城市规划汇刊》中卢新海、邓中明“对我国城市土地储备制度的评析”一文）

　　但是，审计发现，我国城市土地储备机制的建立和实施的时间较短，无论在理论还是实践上还有很多值得商讨的问题。

　　1.土地储备立法滞后，具体操作无法可依。目前，，国家还没有制定一部全国通用的有关土地收购储备的法律法规。现有的有关法律法规，也缺乏土地储备方面明确规定的条款，如土地储备机构到底该如何定位，是否能够代表国家行使土地管理权，是否具备市场主体资格，有无强制收购土地的权力等等。土地储备运行无规章可循，缺乏统一性，各地只能自行探索，自行其是。

　　2.土地储备机制运作过程中部门间协同功能发挥不够。目前土地储备机构设置的模式有两种：一种是单一结构，土地储备机构隶属土地管理部门；另一种是复合结构，即同时设立土地收购储备委员会(由发改委、规划、土地、城建、财政、金属等部门组成)。后一种模式为多数城市所采用。在实际操作过程中经常出现部门间相互抵触、推诿，行政审批手续繁杂、办事效率低下等，其结果是延长了土地储备时间，增加了土地储备成本。

　　3.土地储备资金的融资渠道单一，风险大。资金和土地是土地储备制度的两大基本要素，土地储备过程是土地流转的过程，更是资金循环的过程。在实际运作中，若没有巨额资金的投入是难以有效运作的。目前，土地储备资金主要是通过银行抵押贷款来筹措，这种单一的渠道对于借贷双方均存在较大风险，如利率风险、本息偿还风险、土地价格变动风险、资金投入风险等。

　　4.土地征购补偿不合理。土地储备机构在征购土地时，需要对土地所有者、使用者、地上附着物占有者进行补偿。但许多土地储备机构凭仗政府权力背景在土地征购时存在补偿项目少、补偿标准低等问题，也有许多被征购单位漫天要价，土地征购阻力较大。

　　要从根本上解决问题，必须从健全机制、完善制度方面入手。(/)

　　1.健全法律制度，将土地收购储备纳入法治轨道。抓紧制定和颁布全国性的土地收购储备专门法规，从法律上明确土地收购储备的行政行为性质以及相应的权责利关系，统一对象、补偿办法和监督管理等。同时，结合实际情况，编制土地储备实施细则。具体包括：土地储备的范围、征购补偿项目与标准、土地权利人享有的权利和义务、土地资源配置原则、土地入市用途与价格的跟踪管理等。

　　2.建立协调机制，加强部门间的协调。城市土地收购、储备、供应等工作的实施是一个复杂的系统工程，其运作涉及到，如土地、房屋、城建、计划、财政、金融等许多部门。提高土地储备和土地资产运营效益，首先必须成立统一的、具有权威性的领导机构作支撑，由多部门组合成土地资产经营管理委员会。另外要制订科学的土地收购储备和供应计划，并与整个城市规划、用地计划、近期建设计划、旧城改造计划、房地产开发计划、资金筹措计划等有机结合起来，把有关责任分解到各职能部门，以提高土地收购、储备、供应等工作效率。

　　3.强化政府对城市土地一级市场的垄断行为，真正做到“一个口子进，一个口子出”。改变以土地换建设、换资金的小范围平衡的做法，形成大范围先平衡后盈余的格局。依据城市规划、土地利用总体规划及国民经济发展计划，制定城市土地储备计划；通过土地征用、回收、购买等方式完成土地储备计划；对储备的土地进行平整开发使土地“熟化”；制定城市土地供应计划，以供给调节需求；在土地管理部门的配合下，向土地市场供应土地。

　　4.建立风险共担，利益共享的社会化资金循环机制。认清土地储备运作周期长，资金需求大，受宏观经济环境影响显著的特点，改变单由银行筹措资金的作法，多渠道筹措资金。通过设立土地基金，委托金融部门发行土地储备债券与股票，推行土地权益书等做法吸收社会资金参与土地储备。

　　5．建立价格补偿机制，合理分配土地收益。应明确土地价格内涵，由中介机构来完成土地价格评估。土地收益分配应该结合不同的情况分别进行。如根据土地使用者现在拥有的权利进行分配；根据国际惯例结合实际进行分配；根据改革的实际情况进行分配等。