美国社会保险基金的投资运作现状和改革思路

现代社会保障制度工业化革命和社会化大生产的产物，是人类20世纪所取得的最重要的文明制度之一。经过世界范围内一个多世纪的发展，社会保障已经形成一个相对独立、完整、成熟的体系，成为市场经济体系中的一个重要支柱。作为一项基本的经济制度，社会保障具有保障公民基本生活、维护社会稳定、促进经济发展、保持社会公平、增进国民福利等重要功能，被称为现代社会的“安全网”和“稳定器”。在20世纪，世界上绝大多数国家先后经历了社会保障制度由产生、发展、兴盛，再到危机、调整和改革的历程。，乃至文明标志的不同形式的社会保障制度。、经济、文化等因素的影响和塑造，使得具有不同历史文化传统的社会营造出不同特征的社会保障制度。美国的社会保障制度就是独具美国特色的制度。

一、美国社会保障制度和社保基金的特点

尽管美国只有200多年的历史，但自由主义的传统却根深蒂固。20世纪30年代的大萧条促使社会保障制度在美国诞生，因浸透着自由主义的美国气息而独具特色，成为市场经济体制下非常独特的社会保障制度。在1929年开始的大萧条中，由于许多美国人的财富在一夜之间化为乌有，失业率也创出美国历史的最高记录，社会上弥漫着“美国梦”破灭之后悲观、失望的情绪，其源于英国传统自由主义的经济政策面临前所未有的挑战，而凯恩斯主义的崛起为政府介入社会保障奠定了理论基础。1934年，以美国通过铁路员工退休法委先声，1935年国会又通过了社会保障法，法律规定将为在所有工商业工作的65岁以上的老年职工提供退休金，这是美国历史上第一部完整的社会保障法律，尽管比欧洲晚了一些时间，但吸取了欧洲的经验教训，同时又浸淫在美国独特的价值观里。1937年，社会保障法正式开始实施，第一次社会保障税金实施时，税率为雇主和雇员各负担所得的1%，覆盖的工人仅占工人总数的60%，此后覆盖才不断扩大。1939年，国会通过社会保障修正案，为工人的遗属提供保险，并授权从1940年开始支付保险金。1946年设立社会保障署，1954年社会保障的覆盖范围扩大到自由职业者如律师、医师、会计师等，1956年再次扩大到军职人员和其他自谋职业人员。1960年，社会保障税增加到雇主和雇员各负担所得的3%，1982年又增加到各自负担的6.7%（含医疗保险）。1983年以后雇佣的所有联邦政府雇员、非营利组织雇员（杨冠琼，2000）。到2001年底，社会保障税为雇主和雇员各负担所得的7.65%（含医疗保险1.45%），合计15.3%。社会保障项目中仅老年、遗属和伤残人信托保险基金（OASDI）的覆盖面已经达到1.53亿人，同时又4590万人领取OASDI基金（Board of OASDI,The 2002 Annual Report）。

现代美国政府的社会福利政策体系非常复杂，从结构上说，一些项目要求受益人缴纳一定数额的“保险金”，如联邦老年、遗属和伤残人信托保险基金（OASDI），失业保险（UI），医疗照顾（MEDICARE）等项目；另外一些项目则按照公共援助的方式来实施，以需求和收入检验为基础，要求受益人的收入水平在某特定值以下，如抚养未成年儿童家庭（AFDC），补充保障收入（SSI），医疗补助（MEDICAID）等。在所有这些项目中，由于影响和数额都已老年、遗属和伤残人信托保险基金（以下简称OASDI）最大、覆盖面最广，本文即以它作为美国社保基金的主要对象进行研究。

根据2002年3月26日OASDI向国会众参两院提交的历史上第62个年度（即2001年度）报告，OASDI的信托人共有6名，他们分别是：财政部长兼信托基金执行受托人保罗 奥耐尔，劳工部长赵小兰（华裔），卫生署长托尼-托马逊，社会保障署长约-安尼-巴恩哈特，这4人是社保基金的法定信托人。另外两名是由总统特别指定的公众信托人，他们是代表广大信托人利益的经济学家约翰? 帕默和托马斯赛夫。，，直接向国会报告。年度报告不仅仅汇报基金的收支结余情况，还提出近期（10年内）和远期（75年内）基金的状况预测。各项基金的收支、资产负债情况，以及收支平衡年份、基金耗尽年份预测见下表（补充医疗保险SMI不直接征税，而是由联邦财政直接按月补贴）：

数据来源：Board of Trustees of OASDI HI&SMI,The 2002 annual Report。

从上表以及年度报告的其他部分可以得出：

1、在现有工薪税率条件下，基金的收入高于支出，该基金每年都盈余，2001年仅OASI的盈余就高达1405亿美圆。由于基金的盈余，基金净资产可以满足2-3年的支出。根据预测，这种没收现付制的社保基金总额在2017年以前都是增加的，此后将开始“吃老本”，并逐步耗尽。

2、由于二战后“婴儿潮”时期的人口自2010年起逐步进入退休年龄，如果继续维持当前的工薪税水平和基金收支办法，在所谓最优条件下（即人口自然增长率2.2%，扣除物价上涨的工资净增长率1.6%，劳动生产率增长1.9%，失业率4.5%，基金年利率5.7%），OASI+DI将在2041年消耗殆尽，HI则在2030年耗尽；在一般情况下（即人口自然增长率1.7%，扣除物价上涨的工资净增长旅0.6%，劳动生产率增长1.3%，失业率6.5%，基金年利率6.2%），OASI+DI将在2029年耗尽，HI则在2018年耗尽。造成这种结果的原因主要在于其现行法律框架内的投资策略。 （//编辑）

二、美国社保基金的投资现状和主要问题

早在1958年，美国著名经济学家保罗 萨缪尔逊在其具有划时代意义的文章中，通过对养老金叠代模型的分析，提出了这样的观点：在一个平衡发展的现收现付制的社会保障制度中，其社保基金回报率等于人口的自然增长率和劳动生产率的增长率之和（Paul A Samuelson，1958）。在一个成长性的经济中，当期工作的一代会对未来抱有更加积极的预测，因为随着经济的增长，下一代人能够为他们提供更高的退休金水平，美国经济在二战以后的强劲增长、“婴儿潮”和世界各国涌入的移民为美国现收现付制度下的社保基金带来了工薪税局巨大的税基，才使得美国比其他许多发达国家推迟了现收现付制社保基金耗尽的时间。

尽管美国的股票市场是全球最发达的，但美国投入股票市场的是企业年金，即养老金的第二支柱。现收现付制度下的社保基金作为第一支柱，出于安全性的考虑，并没有直接介入股票市场，而是主要投资于政府债券、特种国债和银行存款。截至2001年底，养老/遗属基金OASI的净资产为10715亿美元，其中包括2002年度定向发行利率为5%的特种国债约550亿美圆，利率为5.125%的特种国债约89亿美圆，2001年度定向发行利率为5.625%的特种国债约6.7亿美圆，其余均年利率分别从5.625%-9.25%的历年国债。社保基金为美国弥补历年的财政赤字作出贡献，同时也获得了稳定的投资回报。相对于不断变化的银行利率，社保基金享受着政府特种国债较高的利率水平，但同时也不得不面对可能出现的通货膨胀而造成基金贬值的风险。由于现行法律规定社保基金的投资只能是国债和其他安全的定息债券，美国社保基金的收益率与国债的平均收益率相当。

由于二战后“婴儿潮”时期的人口在2010-2030年间将逐步退休，抚养比（工作人口对退休人口的比例）将从现在的3.4左右降低到2030年的2.2左右，同时现代医疗科技的发展使得人口的预期寿命不断增加，使得医疗保险（HI）的增长超过养老金保险增长。社保基金OASDI将从现在占GDP的4.5%增加到2076年的7%，医疗保险HI将从现在占GDP的不足1%增加到2076年的2.1%。这样的大幅增长将削弱美国经济的竞争力，政府将不得不背上沉重的社会保保障负担。

从社保基金的角度来看，其持有的美国政府债券是其资产来；而从政府财政部的角度来看，社保基金持有的美国政府债券是其负债。当然没有人能够怀疑美国政府有能力支付这些债券所代表的债务，但2017年以后当社保基金开始收不抵支时，政府的岁入将不得不开始弥补社保基金的收支赤字，而这将不可避免地压缩其他方面的财政支出。到2076年，OASDI的收入只能满足支出的2/3，而DI的收入将仅仅能够满足支出的不足1/3。因此，从中长期来看，社保基金体制面临着重大改革，否则，社保基金OASDI将从现在工薪税的12.4%提高到2076年的18.5%，DI将从现在工薪税的2.9%提高到2076年的8.6%，二者合计高达27—，美国经济将不堪重负，这就是目前这种现收现付模式的必然结果，也由此引发了20世纪80年代以来关于改革美国社保体制的大讨论。

三、美国社保基金制度改革的设想

面对世界范围内的养老金不敷出的严峻形势，智利政府早在80年代初就改革原先的现收现付制度，首创安全的个人积累帐户体制。关于美国现收现付与个人帐户积累的关系，实证研究首推美国经济研究局主席、哈佛大学经济学系的马丁 费尔德斯坦教授与其助手Elena Ranguelova对历史上美国股票和债券市场统计结果的探索。他们通过研究发现：二战以后自1946-1995的50年间，扣除通货膨胀因素后，投资于美国标准普尔500种股票的年均收益率为7%左右，投资于债券的年均收益率为3.3%。如果今后该收益率保持不变，将社保基金的60%投资于股票，40%投资于债券，该投资组合的年收益率可以达到5.9%，除去管理费用0.4%，社保基金的纯收益率为5.5%。以此数据为基础，目前工作着的一代人只需要将其工资的3.1%计入其个人帐户，未来67年时退休获得的退休金就可以与目前美国社保税占工资总额的12.4%所获得的退休金相等。（Martin Feldstein and Elena Ranguelova，1998，1999）

针对现收现付制度的改革，尽管很多国家在体制转换过程中采取的办法不尽相同，但有一点是相同的，即部分或者全部引入个人积累帐户制度，从而提供可持续发展的养老金待遇，减轻工薪税负。个人帐户所积累的大量资金可以有一个比现收现付制更高的投资回报，从而可以在老年享受更高的养老金水平（Martin Feldstein，1982，1998）。在转轨过程中，一般人认为现在工作和的一代人除了承担上一代人的现收现付制下的养老金之外，还要为自己的个人帐户进行积累，负担是双重的，从而是不公平的，体制转换给现在工作的一代人造成损失。费尔德斯坦教授与Elena Ranguelova以及Andrew Samwick等人对美国社保基金的研究表明：如果从目前美国社保税的12.4%中拿出2%计入个人帐户，并利用该帐户按照60（股票）：40（债券）的比例投入资本市场，尽管进入美国社保基金OASDI的资金为10.4%，比原来的12.4%少了，由于OADSI仅限于购买美国国债，从长远来看“10.4%的现收现付+2%的个人帐户”这种混合体制能够逐步弥补未来社保基金可能出现的赤字，为将来转轨为纯个人积累帐户体制并逐渐减少12.4%的工薪税到3.1%打下基础（Martin Feldstein and Andrew Samwick, 2000;Martin Feldstein,Elena Ranguelova and Andrew Samwick,1999）。

当然，由于社保基金事关几乎每个人的利益，尤其是在美国这样一个极其尊崇法律的国度，在有关社保基金运作方式的法律没有修改的情况下，所有有关改革方案的研究也仅限于研究。在美国，有不少人认为社保制度本身就是公共政策，目前仅仅投资国债的投资方式是适当的，如果改革为个人帐户体制，将为私营企业的基金经理带来额外的运作机会，有悖社保基金政策的公共性。到底美国的社保基金体制如何改革，可能要在国会充分辩论后才能形成法律，目前仍然沿袭以前的投资方式和投资策略，只有在企业年金（补充养老保险）领域可以投资股票市场。（//编辑）