保税区的局限性及其转型研究

作者：复旦大学中国经济研究中心 陈志龙　上海外高桥保税区管委会 吴蓉

　　我国在实行对内改革对外开放的过程中，于1985—1986年间明确提出了发展外向型经济的新战略。为此，我国设立了经济开发区和十几个保税区。本文就保税区的局限性及其如何转型谈谈笔者的看法。

　　一、我国创办保税区配合了改革开放和发展外向型经济的国家战略
　　发展外向型经济的基本目标是积极利用国内和国外两种资源、两个市场，其侧重点是动用国家多种政策鼓励企业多出口、多创汇，同时运用优惠政策吸引外商投资，以利用其资金、技术、管理优势加快外向型经济的发展。为此，在20世纪80年代和90年代建立了经济特区和其他多种形式的经济开发区。这一时期的所有这些开发区，从政策设计的指导思想上，其实质都是一种出口加工区，尽管在客观上也诞生了大量的进口替代工业项目。在整整20年间，我国外向型经济战略的基本目标是多多利用国外资源和国外市场，同时延续了从20世纪50年代开始的以进口替代为基本手段的工业化战略及相应的程度很高的一整套民族工业保护战略——其核心当然是大大高于发达国家甚至高于世界平均水平的关税。
　　在实施外向型经济发展战略的背景下，我国于20世纪90年代初的几年中设立了十几个保税区。保税区被称为是“开放度最高的开发区”，但在政策设计和管理措施上，保税区其实是不叫出口加工区的出口加工区。保税区在对外宣传资料上使用了自由贸易区(free trade zone)的称谓，面对外商实际的投资咨询时，我们完全按照保税区的概念和符合此概念的相应政策予以解释，这是国家战略的真实需要——当时我国并不具备实施开放型经济发展战略的条件。尽管如此，我国创办保税区仍然受到外商的欢迎。创办包括保税区在内的各种经济开发区是中国的一大进步，正是这些开发区不仅象征了中国对外开放的新国策，而且实际地向外商提供了进入中国投资与经营的空间。而其中的保税区毕竟比其他开发区多了一种便利：有条件地免除关税和滞纳关税。对于某些企业来说，这种便利可以为之节省流动资金和节省经营时间，这当然增加了它们的竞争力。因此，我国已设立的十五个保税区都获得了不同程度的成功。
　　上海外高桥保税区是其中的佼佼者。截至2000年底，这里开发建成的区域面积为8平方公里，就业人口超过6．6万人(其中2000名外籍员工)。到办区的第5年(1995年)，保税区进出口贸易额为9．43亿美元(占上海市的3．8％)，而到办区的第10年(2000年)，保税区进出口额达到76．23亿美元(占上海市的15．3％)。“九五”期间，保税区对全市外贸进出口总额及出口额增量部分的贡献率都超过25％，而对全市加工出口的贡献率则更大，达到了近30％。尽管整个上海市都属于对外开放地区，但外高桥保税区在2000年以上海1／630的土地面积为上海创造了将近1／6的进出口额，这足以说明设立保税区的积极作用。
　　对外高桥保税区尤其值得总结研究的是它对来华跨国公司的适宜性。跨国公司利用保税区建立起70多家分拨类企业，涉及复印机、计算机、通信器材、机电产品、汽车零部件等广泛的产品。20世纪末这里的年分拨销售额达到了110亿元人民币。此间的分拨企业一方面为跨国公司在我国的子公司(生产企业和销售企业)提供原材料和零部件，同时也把部分产品通过其全球营销网络销往亚太地区等国际市场。外高桥保税区已初步成为跨国公司全球营销网络的一个节点。
　　联系到全国15家保税区1999年在29平方公里的土地上完成进出口总额104．9亿美元(占到全国进出口总额2．9％)的成绩，可以说，我国10年来创办保税区为国家的外向型经济战略作出了贡献，为我国深化对外开放积累了一定经验。
　　实践证明，我国保税区所实行的海关便利，从性质上看，在不少方面与自由贸易区类似，即具有自由贸易区和自由加工区的传统功能，是保税仓库和保税工厂的融合体。世界贸易组织(wto)前总干事鲁杰罗考察上海外高桥保税区以后，认为中国的这种保税区“符合世界贸易组织的理想”。这是wto权威人士对我国保税区事业的肯定评介。


　　但是，保税区十年的经营实践也逐渐暴露出自身的局限性。
　　1、最突出的问题是因概念模糊导致政策抵触，因政策抵触导致企业为难。从国家有关部门的政策文件看，显然存在着对保税区的不同理解。例如，财政部、国家税务总局[1995]92号文第六条规定：“对非保税区运往保税区的货物不予退(免)税”。显然，此规定视保税区为国境内的一般经济区域。而外经贸部[1997]433号文第二条规定：“保税区内企业与区外(系指保税区以外中国境内的其他地区)的国内企业从事一切贸易和商业活动均视为外贸业务，只能与国内有进出口经营权的企业签定贸易合同。”此规定则视保税区企业为国境外企业。，，国家经贸部则认为保税区属境内关外，自然就不存在保税区内企业的进出口经营权审批、出口配额和许可证分配等问题。
　　2、港口被人为地排除在保税区之外。由于没有能按照自由港或自由贸易区的理念设计和规划保税区，尽管外高桥集装箱港口与外高桥保税区毗邻而居，近在咫尺，却没有把港口规划在保税区之内，这对利用自由港政策扩大我国对外贸易、畅通国际物流中转是一大损失。虽然国内外有识之士多年来不断建议实行“港区合一”，终因体制障碍而未能实现(只是于1998年9月在港与区之间开通了一条直通道)。既然已经搞了保税区，反把港口排除在外，这与国际通行做法大相径庭，如此港不尽其用，甚是可惜。
　　3、物流遭遇管理瓶颈而不够通畅。保税区的保税——滞后征税的效应有利于贸易企业在此进行国际与国内两个市场间的流通，但是按照现行的海关管理模式，货物从外高桥港口或浦东空港进入保税区的通关时间较长，转运成本较高，在相当程度上抵消了保税——滞后征税所带来的效益优势；，使得保税区内货物的移库、使用不方便，因此大大限制了保税区的物流功能。
　　4、出口加工业务受到不应有的限制。按常理保税区开展加工出口贸易有独特优势，但外高桥保税区在这方面还只是体现在从国外运入的保税料件的出口加工方面，而采用国产料件的出口加工业务却受到极大制约。因为，按现行规定，保税区内企业是不能自行采购国产料件加工出口，而只能委托进出口公司代为采购，这当然增加了运作环节和经营成本。更为难办的是，若采购国产料件在保税区内加工组装而出口时，加工前和加工后的料件在外形结构、商品名称及税号方面必须完全一致，在两次报关时须一一对应，否则海关就不能在退税联上加盖出口章。事实上这很难办到，因为有了一定的加工深度和增加附加值后的料件很难满足上述管理要求。而实现不了出口退税便直接制约了保税区内加工企业大量采购国产料件进行加工。
　5、保税区内市场不够活跃。不少国家的自由贸易区都建立了保税商品市场，开设永不闭幕的商品展示会(既可以是海外商品，也可以是本国商品)，方便国内外客商看样定货，开展进出口贸易、培训及维修活动。外高桥保税区自1993年底成立保税商品交易市场至今，展示会逐年减少。造成这种情况的重要原因就是海关和经贸政策限制很多，管理程序复杂，与国外通常的自由贸易区相比自由度较低。

　　二、我国加入wto和对外经济战略转型推动保税区向自由贸易区转型
。，强调中国将继续与世界各国、各地区努力发展合作、互利、共赢、共荣的经济关系。，推动新经济的发展，不仅要求我们用先进科学技术更新经济，而且要求我们适应这个发展趋势来更新经济结构、经济体制、经济机制，更新国与国、企业与企业之间的经济关系，更新推进各国开展经济技术合作的指导思想和观念。，加入世界贸易组织后，中国将在更大范围和更深程度上参与国际经济合作与分工。


　　2001年11月我国加入wto后，中国经济直接受到降低关税、减少非关税壁垒、开放市场、公平竞争、消除行政干预等规则的制约。这些重大变动汇合起来就构成了我国对外经济战略的重大变化：从外向型经济发展战略转换为开放型经济发展战略。实施开放型经济发展战略当然不是拱手让出国内市场而在扩大出口方面无所作为。这迫使我国的企业提高国际竞争能力，同时，政府仍然可以有许多作为，即可以采取某些替代战略，利用游离在wto规则之外决定出口的竞争性要素，如：便利的贸易、使国家更具有竞争性的一般的政策、基础设施的加强、合理的外汇政策、提高人力资本结构、创新的政策和合作的协定等。由此，中国在此时积极创办或参与自由贸易区就是一个明智而适时的选择。
　　事实上，我国政府已经作出了敏捷的反应和采取了果断的行动。2001年11月6日，，提议中国与东盟10国组成一个自由贸易区，用5—10年时间创办成功。我国还在筹备同香港澳门两个特别行政区建立自由贸易区。此外，舆论界普遍认为于2001年6月14日在上海成立的欧亚太陆新的区域性多边合作组织——上海合作组织也具有区域经济一体化发展的性质。在较短的时间里，，，也充分标志了2001年是中国对外经济战略开始实行大调整的转折年。
　　作为我国政府在加入wto后可以采用的替代战略之一，即创造贸易便利方面还可以做的事情就是适时把我国已有的保税区转型为自由贸易区(ftz)。时至今日，这已经是水到渠成呼之欲出的举措了。
　　近期内我国在保税区的基础上建立若干自由贸易区的好处是：用实际行动向国际社会表明中国真诚地响应wto的宗旨和踏实地履行自己的诺言；把已经探索了10余年的保税区纳入与国际惯例接轨的新轨道，开始以自由贸易区的规范为国际企业服务、同世界经济交往；用转型后的自由贸易区进一步提高我国沿海地区对外开放的程度和工作水平，带动我国经济进一步融入世界经济。
　　从长远看，我国建立自由贸易区是提高国际竞争力的一个重要举措。当今各国创设自由贸易区，通常出于三种需要：配合社会经济发展转型的需要，如菲律宾的苏比克湾自由贸易区；配合落后地区开发的需要，如韩国的海湾岛，朝鲜的罗津先锋开发区；适应国际化生产中产业链和生产能力集中的需要，如台湾地区的高雄仓储转运特区，美国的一部分对外贸易区等。第三种情况特别值得注意，这种自由贸易区是最先进的，它们是适应跨国公司大发展、国际化生产大发展的需要而发挥全球化营销网络重要节点的功能。设立这种自由贸易区的国家可以借此节点把本国的开放经济与跨国公司的经营很好地结合起来，有利于吸收国际直接投资，促进本国经济的发展。
　　从我国保税区的历史过程看，由于一系列外部条件的变化，也到了通过转型求得更大发展的时候了。保税区是20世纪90年代初我国对外开放的一种试验，虽然以国际自由港和自由贸易区为目标模式，但设计政策时只作了有限度的参照，只是一种过渡性的开放模式。在过去几年中，现行保税区政策模式下的功能开发潜力已基本用尽，尤其是国家新一轮出口加工区政策出台之后，保税区的开放度、自由度已经相形见绌。因此，保税区的现行模式必须与时俱进，求变、求发展，而转型为自由贸易区是其根本出路。
　　三、向自由贸易区转型意味着我国更完整地实践京都公约有关规定
　　这里首先要回答的问题是：自由贸易区同保税区究竟有何异同?我国的保税区同国际上通行的自由区到底还有多少差距?把保税区转型为自由贸易区对我国的国家利益有何影响?
　　在国际法的意义上，当今世界关于各种自由区的权威定义以及自由区管理的权威说明见诸京都公约，即《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》的“f．1．关于自由区的附约”。京都公约是海关合作理事会于1973年5月18日在日本京都制定的一项国际公约。我国是该国际公约的签字国。京都公约附约对自由区的定义是：，，被认为在关境以外，。”而这里所说的“关境”，是指“一国海关法可以全面实施的领域”。这段文字告诉我们，笼统地把“境内关外”说成是自由区的根本特点是不妥当的，这样会造成很大的误解与混乱。正确的理解只能是“就进口税及其它各税而言”，自由区可以“被认为在关境以外”。对任何国家的海关法来说，对“进口税及其它各税”的管理只是它的一部分内容，而绝不会是它的全部内容。因此，就海关法的全部内容而言，自由区仍然是在关境之内。


　　京都公约“关于自由区的附约”还明文写道：，应由海关当局拟订。”“海关当局应有权对运入自由区和存在营业场所内的货物随时进行检查。，这些文字可以明确说明自由区是在境内关内，而不是所谓“境内关外”。
　　当我们排除了关于“境内关内”与“境内关外”之争的困扰后，就会清楚地发现：我国的保税区，就是自由区的一种，保税区所提供的海关便利，尤其是免除进口税和其它各税而言，在性质上就是自由区能提供的基本功能。如果说我国现行的保税区制度与国外通行的自由贸易区还存在什么差别的话，那么这种差别不是质的差别，而是量的差别，即海关对使用保税区的客户所能提供的便利还有进一步扩大的余地。
　　综上所述，我国建立保税区并成功运作了十多年，标志着我国已在实践中遵循京都公约朝建立自由贸易区迈出了决定性的一步，现在的任务是与时俱进，紧密配合我国经济大幅度融入世界经济的新形势，更全面、更完整地实践京都公约的有关规定，在名称、立法、功能设计、管理水平和总体形象上进一步同国际惯例接轨，即适时打出自由贸易区的旗帜，把保税区转型为自由贸易区。由于加入wto后会有更多的外商企业进入中国，会有更多的中国企业走向世界，这样一个宏观形势迫切要求我国诞生一批自由贸易区为中外企业的国际化生产与流通提供服务。从微观操作层面观察，我国已经为保税区建设了比较完备的基础设施，配置了海关管理的机构与人员，积累了必要的开发经验和管理经验，已经基本上不需要为保税区转型为自由贸易区另行新增建设投资。但在收益上，将会因转型而涌现一个可观的增量，将会有更多的中外企业进入自由贸易区从事各种服务，自由贸易区的对外服务将会成倍增长，而自由贸易区所在的区域经济也必将因此而大受其益。当前在我国沿海建立自由贸易区对国家利益的基本意义是：这些自由贸易区对于把我国沿海某些外商投资密集区建设成为真正意义上的世界工厂具有直接的推动作用和支撑作用，或者说，它们是这种世界工厂的必要组成部分。
　　四、创办自由贸易区有助于提高中国的国际竞争力
　　一国提高贸易自由化程度的通常措施是降低关税和减少非关税壁垒，设立自由贸易区则是一种特别措施。按国际惯例设立的自由贸易区是主权国家在划定的有限空间免除关税和完全放弃非关税壁垒，为国际企业提供最大限度的自由与便利。自由贸易区通常都受到国际企业界的欢迎，这可以从当今世界自由贸易区的广泛、众多和形式不断创新得到证明。我国长期实行计划经济，外部世界现在高度关注的焦点是中国是否真的在向市场经济转型以及转型的广度、深度和速度。中国在这方面还有大量工作要做。2000年中国吸收外商直接投资约600亿美元，英国则超过1000亿美元，按人均而言英国吸收外资是中国的40倍。这个差距背后的深层次原因就是在国际企业界眼中，英国是一个成熟的、可信赖的市场经济国家，而中国是一个尚在转型中的，还有很多不确定性的、模糊的混合经济国家。中国入世表明中国有了承诺，但更重要的是行动。因此，在入世之初推出创立自由贸易区的举措十分有利于树立中国响应贸易自由化的新形象。
　　对中国的企业而言，自由贸易区将是它们走向世界市场的一条特别的绿色通道。按照国际惯例，商品一旦销给了自由贸易区内企业，即被视为已经出口。而自由贸易区通常会聚集大量的贸易型和加工出口型国际企业。中国凭着自己的比较优势，有着品种广泛、数量巨大的商品(包括半成品、零部件)吸引众多国际企业。而自由贸易区可以把这种世界市场的需求在空间上集中到我国的“家门口”，使买家更便利，也使卖家更便利。此外，自由贸易区还可以为中国企业提供与外国企业合资、合作的丰富机会，而这些合资合作的机会归根到底又可以扩大中国的出口。自由贸易区除了便利出口，无疑还便利了进口。进口方面的便利对中国企业也十分要紧，尤其对那些主要从事出口生产的企业来说更是如此。按照国际惯例，自由贸易区中通常有常设的展示服务。一部分国际企业会瞄准中国企业的需求，利用自由贸易区展示各种各样的原材料、零部件和成品商品，随时供中国企业看样订货。我国目前的进出口途径有二，一是大贸(即通过海关的正常贸易)，二是边贸(即边境小额贸易)。如果我国设立自由贸易区，则创造出了第三条途径，我们称之为自由贸易绿色通道。　

来源：上海改革