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浅谈中国事业单位的制度沿革

发布时间：2020-07-01 14:10:15

　　浅谈中国事业单位的制度沿革

　　目前，全国有各类事业单位130多万个，就业人员2900多万人，70%以上的科研人员集中在各类事业单位，事业经费支出约占政府财政支出的30%以上。现在国家已经继政府机构改革和企业改革滞后把改革的重点转移到事业单位改革，那么必然与此相关的事业单位法人制度是其中绕不开的研究课题。事业单位法人是中国独有的一个法人类型，事业单位法人制度是具有中国特色的法人制度。1986年的《民法通则》明文规定了事业单位法人类型，从而使得事业单位法人成为一类重要的民事主体。那么，肇始于计划经济时代并且深受前苏联民法学影响的事业单位制度以及改革初期由《民法通则》确立的事业单位法人制度在现今的中国到底有没有必要进行反思和重构呢?笔者认为，事业单位事实上已经在多方面出现了很大的变化，这些变化包括：有的事业单位成为政府变相增加政府机构、扩大编制、占用财政预算的一类特殊机构;有的事业单位营利性行为凸现而逐步向商业化主体演变;有的事业单位则虽承担公益目的但却面临种种问题和困难。在国家大力推进事业单位改革的背景下，认真考察事业单位的制度沿革是有重要意义的。

　　一、第一阶段：中国事业单位制度的确立(1949-1978)

　　建国前，我国是一种多元主体举办社会事业的格局，没有事业单位这个概念。新中国成立后，借鉴苏联的管理模式，建立起高度中央集权的计划体制。先后采取了一系列公有化措施，，自上而下建立了一系列相应的事业职能机构，直接举办公共事业。并且在短短几年里，将教育、科学、卫生、社会福利等社会服务行业原有的民间团体全部收归国有。

　　据笔者所做的考证，至少在1952年时“事业单位”这个特定概念就出现在规范性文件中，如1952年《政务院关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》。实际上，笔者认为事业单位走上中国主体制度的历史舞台可归因于中国编制制度。直到现在，事业单位的第一特征就是国家事业编制。国家第一次对事业单位进行正式定义是在1965年的《国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》中表述为“凡是直接从事为工农业生产和人民生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制单位的编制，列为国家事业单位编制”。这是对事业单位法定含义的第一个规定，从此正式确立了中国事业单位制度。所以可以得出结论：事业单位乃是我国依据自己特有的编制分类对各类组织进行的划分。这种计划经济体制下的编制逻辑是：将社会活动分为物质生产部门与非物质生产部门，科学、教育等事业被划入非物质生产部门，不属于经济活动，不能也没有必要产生生产收入，没有生产收入就没有必要进行经济核算，就必须由国家财政提供经费。现在看来，这种对社会组织的分类方法是极其笼统的，科学性与合理性不足。首先，当时将社会活动分为物质生产部门与非物质生产部门两大部门的分法不很科学，其次把科学、教育、文化、卫生等活动整体划入非物质生产部门的划分也是简单化分类的一种粗糙做法。现在事业单位所包括的民事主体从公权力法人、公益性机构、企业化机构，公共性从0%-100%，可见，事业单位这个概念于今天客观上已经不具有分类学的意义了。