全国首部社区卫生条例出炉政府作为的边界

　　历经近五年的立法过程，《江苏省城市社区卫生服务条例》(下简称“《条例》”)8月20日终于公布，这也是全国首部关于社区卫生的地方性法规。

，将从今年10月1日开始施行。

　　在《条例》的第一章《总则》中，江苏省明确提出发展社区卫生服务的三大原则——坚持公益性质，注重公平和效率；坚持政府主导，鼓励社会参与；坚持公共卫生服务和基本医疗服务并重，防治结合。

　　“原则性强，但又不失灵活”，医疗改革的专家称。，该法规虽然对“社区首诊”、“双向转诊”等热点措施未作强制性规定，但仍强调了政府的投入责任。

　　现状：社区服务人员“两低一高”

　　江苏省卫生厅的最新数据显示，全省已建成社区卫生服务机构2100多个，其中社区卫生服务中心451个，以街道为单位的社区卫生服务中心覆盖率达到93%。南京、苏州、常州等地社区卫生服务机构的门急诊人次，已占当地门急诊总量的40%左右。

　　“社区卫生的加速发展也就是最近一两年的事”，，江苏省早在1997年就开始了社区卫生服务的探索和试点，但是一直没有得到充分的重视。

，全省社区卫生服务机构建设发展很不平衡，不少地方基层社区卫生服务“无经费投入，机构不健全，工作比较薄弱”。

　　2007年，江苏省决定将社区卫生专项经费由原来的每年3000万元增加到8000万元，主要用于扶持经济薄弱地区发展社区卫生服务。

　　“我们当年的预算都做好了，又重新修改”，江苏省财政厅社保处负责人告诉记者：当时省卫生厅一纸“上书”，称城市社区卫生服务体系的基础设施建设、设备配套和人才培养都急需资金支持。

　　为此，省里大幅增拨社区卫生专项经费，并明确此后都将保持8000万元/年的水平；同时规定市、区财政每年安排4亿元配套资金。

　　省财政厅社保处专司有关项目的财政投入分配。上述人士告诉记者，近年来省财政对卫生事业的总投入以年均20%的速度增长；各级财政拨付加总，每年的增长率也大体相当。“省里的拨款在性质上属于扶持资金，主要靠各地自己的财政配套”，他说。

　　左言富认为，关键在于“医疗卫生投入的结构不合理，大部分沉淀在县以上医院”。

　　资金的短缺直接导致人才的匮乏。，江苏省卫生厅厅长郭兴华毫不讳言：江苏省社区卫生服务人员呈现“二低一高”现象，即学历低、职称低、年龄偏高。

　　据调查，江苏现有社区卫生服务人员中本科学历的占11.9%，大专学历的占28.6%，中专学历的占47.8%，无学历的占11.7%，不能很好地适应社区卫生服务的需要。

　　适用法律法规的缺失，也增加了监督管理的难度。郭兴华指出，虽然江苏省出台过相关政策文件，但由于这些文件的规范效力低，在有些地区落实难度较大。

　　实际工作引发了社区卫生服务立法的需要——《江苏省城市社区卫生服务条例》早早地列入了江苏省地方性法规的五年立法规划(2003—2007)。历时三年多的调研之后，2007年江苏省政府将《条例》列入立法计划正式项目。同年12月6日，省政府常务会议讨论通过了《条例(草案)》。

　　引导小病进社区

　　“发展社区卫生服务，是实施卫生资源的战略性调整。。

，在保证医疗质量的前提下，三级医院65%的门诊病人和77%的住院病人可分流到社区卫生服务机构；同一病种每一门诊人次平均节省费用45元，每一位出院病人平均节省费用990元。

　　江苏省卫生厅据此测算：如果将三级医院的常见病、多发病分流到社区卫生服务机构，全省每年可节省医药费用14亿元。

　　此次公布的《条例》第二十一条明确提出，鼓励和引导参保人员首选社区卫生服务机构就诊。在这方面，江苏省各地已经探索出不少有成效的措施。

　　全国医改的试点城市镇江就率先规定：凡经卫生行政部门批准设立的社区卫生服务中心(站)，100%纳入社会基本医疗保险和合作医疗定点医疗机构体系。

　　在此基础上，镇江规定降低参保人员在社区卫生服务机构门诊医疗费用的个人支付比例：超过起付标准以上的门诊医疗费用，个人仅支付15％，由社会基本医疗保险基金支付85％；个人自付比例分别比一、二、三级医院低10％、15％和25％，以此引导基本医疗保险参保人员到定点社区卫生服务机构就诊。

　　镇江市的参保人员，在社区卫生服务机构就诊时还能享受到比较高的医疗保险待遇：不仅一律免收诊疗费，其在社区卫生服务机构进行健康体检发生的费用，还可由个人账户支付。镇江市把家庭病床、家庭出诊等家庭医疗服务也纳入医保报销范围。

　　镇江市医保结算中心主任李一平告诉记者，现在镇江市病人首诊进社区的比例已达到44%，全省的平均水平是35%。

　　镇江等地的有效做法，已经被部分采纳推广。《条例》规定，社区卫生服务机构应当按照当地人民政府的规定减免其诊疗费、挂号费。

　　《条例》明确，全省社区卫生服务机构的服务项目属于医疗保险基本保障项目的，纳入基本医疗保险基金支付的范围。参保人员在社区卫生服务机构就诊，个人自付比例分别比在二、三级医院就诊费用低15%、25%以上。慢性病人在社区卫生服务机构门诊的医药费用，符合当地基本医疗保险政策的部分纳入统筹基金支付范围。

　　《条例》第二十九条另规定：向符合条件的社区困难居民提供优惠医疗服务的，实行费用减免。减免的医疗成本费用，属于统筹基金支付部分，按照医疗保险的有关规定支付；属于应当由个人支付部分，由当地政府筹集资金对社区卫生服务机构给予补助。

　　政府作为的边界

，确定了“坚持政府主导”的指导思想。江苏省此次公布的《条例》据此对社区卫生服务网络的建立、社区卫生服务机构的设置均作了明确规定。

　　行业内人士估算，新建一个社区卫生机构，投入可以高达几千万。“社区卫生是公共事业，财政再紧张也应该想办法投入”，江苏省卫生厅的一位处长表示。