产业观察No.36期：风口浪尖上的医院管理局

　　“管办分开”、“医药分开”始终是公立医院改革绕不开的一道难题。医管局的成立，意在“管办分开”上有所突破。

　　自去年成都市医管局成立之后，今年，辽宁省鞍山市、北京市也先后成立了医管局，确定的总体职责都是将卫生局以对公立医院人、财、物的管理权接管过来，履行办医院的职责，。

　　尽管在理论表述上，卫生局和医管局的职能已经界定清晰，但实际操作过程中，由于绕不开的体制现实问题，各地在医管局成立之初从主管上级到部门设置以及职能上均存在一定的差异。近日，在北京学举办的“2011年卫生经济论坛”上，来自成都市医管局的副局长何杰、鞍山市医管局的局长仲伟海、北京市医管局的副局长毛羽就当前医管局的现状和问题与众业内人士进行了交流和探讨。颇有意味的是，面对各方追问，三位局长们始终都没有正面回答“成立医管局之后，管、办到底能不能分开”这个看似简单却最为核心的问题。

　　医管局亮相

　　虽说都叫“医管局”，但三个地方还是有些微小的差别。鞍山医管局的全称是鞍山市公立医院管理局，其他两个全称分别为成都市医院管理局、北京市医院管理局。

　　2010 年1月5日，成都市医管局正式挂牌。医管局整体规模不大，编制人员只有12 人，处室架构上，只设立改革协调处和综合管理处。接管原来卫生局对成都市20 个市级公立医院的人、财、物的管理，担任政府出资人的角色，负责对医院的投融资管理、医院业绩管理考核以及院长任命等工作。

　　何杰在介绍成都市医管局的时候透露了一个细节：在当时的形势下，医管局若单独成立一个新机构有一定的难度，因此采取了“借壳上市”的做法，，和卫生局平行。医管局和卫生局分管的市长也不相同，医管局由常务副市长直接管理。

　　仲伟海称鞍山市医管局在某程度上是速成的。当时鞍山市政府在4月份才出台成立医管局的方案，而6月9日，鞍山市医管局就正式揭牌开始运行了。该医管局为鞍山市政府直属正局级全额拨款事业单位，编制25人，下设综合处（党务工作部）、、、改革发展协调处和人力资源管理处5个处室，主要职责包括受市政府授权举办和管理市属19 家公立医院、国有医院，代表市政府履行出资人职责，行使投融资决策权、资产处置权、院长选聘权等。

　　而相较于鞍山市医管局的匆忙亮相，北京医管局则是“千呼万唤始出来。”

　　北京市医管局正式挂牌成立于7月28日，比原计划整整晚了4个月。有知情人士透露，挂牌时间拖延的最大阻碍是人员配备问题。医管局需要从市卫生局调人，而局直属单位的人很多都不愿意去。因为医管局被设立为北京市卫生局管理的“二级局”，平调到医管局意味着“降了级”，这也是北京市医管局与其他两个医管局最大的不同之处。北京市医管局下设8个处室，60 个行政编制，同时还将设立10 个专职的监事会成员。医管局设局长1人、副局长4人—其中，医管局局长由北京市卫生局局长方来英兼任，副局长由北京市卫生局副局长毛羽兼任。

　　事实上，业界对于北京市医管局的成立一直颇多质疑。

　　北京市医管局是在卫生行政系统内部成立，又和卫生局共用一套领导班子，若医管局只是卫生局权力的转移，那么只会是“新瓶装旧酒”，依然摆脱不了“管办合一”的嫌疑。因此，在成立之初便有人向毛羽发问：“北京市医管局设在卫生局下有无必要成立？还不如成立一个处得了。”

　　毛羽对此的解释是，无论这个机构是在卫生局还是在医管局，只要它的职责清楚、定位明确，管办分离就是清楚的，因为它管的事情卫生局不再管了。卫生局以前直属的22家三级甲等医院涉及的干部管理、机构管理，医院具体的经营问题、发展问题，完全移交给了医管局。“并且，北京市医管局的工作直接向主管市长汇报，在这方面它和卫生局的组织关系是一致的，因此也是平行的。”

　　此外，北京医疗机构隶属关系复杂，、市区两级政府卫生局、高校、部队等，业内戏称“八路军”。其中，公立三级医院共有66家，而市属医院仅占22家。这就意味着全市2 /3的三级医院都不在北京市医管局的管理范围内，医管局对它们起不到规范、协调作用。最关键的是，其“管办分开不分家”的模式能否对所有医院一视同仁还需实践检验。

　　北京医学会副会长于小千表示，全国对医管局的所属部门都存有争议，因为北京对全国的影响力比较大，所以采取先走二级局这一步，以后再慢慢过渡到比较独立的形式。

　　“卫生行政部门自然还是比较支持北京模式，而不愿一下子把权力全都交给医管局。北京医管局局长和副局长现在都是兼任的，以后有了专职的领导班子，就会独立出来。国家中医药管理局、国家食品药品监督管理局也都是在卫生行政部门系统内部，但它们基本上都实现了独立行事。” 于小千说。

　　“婆婆”“妈妈”论

　　公立医院改革必须得走管办分离这一步吗？不走行不行？如果答案是肯定的，走了这一步的好处有哪些？北京大学人民医院院长王杉曾抛给医管局局长们一个不能回避的问题。

　　何杰坦言自己之前采取过迂回战术来回答一位记者对此问题的追问：“真正对公立医院改革有好处的做法，不管是分还是合，都可以。”不过，何杰认为成都市医管局运行1年多以来，在一定程度上还是促进了公立医院的改革和发展。

　　管办分开以后卫生局比较公平公正，这是曾当过10 年院长的何杰最明显的感受。

　　“以前卫生局对市属的医院，肯定是胳膊肘往内拐，自己人，什么都好商量，有好处首先给自己的医院。质量检查的时候，如果市属医院出了问题只是告诉院长们要整改一下；而同样的质检问题发生在社区医院里，就会全市通报。现在医管局专职办医院，卫生局也不再像以前那样偏袒医院了，反而促进了医院自己加强管理，其医疗质量和医疗服务也有了相应地提高。”

　　但有人对此提出质疑：卫生局要管、医管局也要管，医院岂不是有了两个“婆婆”，要两边讨好？

　　何杰却认为“这好比是一个孩子有两个妈，两个都宠他，都关心他，反而他的好处多了。我发现不是院长要讨好医管局、卫生局局长，反而是医管局局长更讨好院长。为什么？就这么一个孩子，咱们得争得他的好感。”