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农村土地纠纷产生原因的历史考察

发布时间:2019-12-02


本文讲的是农村土地纠纷的问题。分配土地,以乡或等于乡的行政村为单位,在原耕地基础上,按土地数量、质量及其位置远近,用抽补调整方法按人口统一分配之...
农村土地纠纷产生原因的历史考察
1、我国土地制度的演变过程
自新中国成立以来,我国土地制度经历了三次大的变革:土地改革、合作化和家庭承包责任制。土地改革是通过没收地主、富农的土地,按人口平均无偿分给农民。如1950年6月28日颁布的《中华人民共和国土地改革法》第十一条规定:“分配土地,以乡或等于乡的行政村为单位,在原耕地基础上,按土地数量、质量及其位置远近,用抽补调整方法按人口统一分配之。”土地改革使农民实现了几千年来的“均田地”梦想,按人口无偿均分的做法也符合“不患寡而患不均”的朴素“均贫富”思想,因此得到广大贫苦农民的普遍欢迎和热烈拥护。
为了防止贫富分化和为工业化建设提供支持,从上世纪50年代中期开始了合作化运动,1958年更开始了人民公社化运动。农业合作化和人民公社化运动对我国的工业化发展战略起到一定的积极作用,但也将我国农业带入难以为继的境地。农民迫切要求改变生产方式,1978年或更早些时候,在全国不同地区,如四川、安徽、广东等地都出现了农民私下采取的“包干”、“包产”等生产形式。1978年家庭承包责任制实行后,到1984年底,全国569万个生产队中,有99.96%的生产队实行了包产、包干到户,家庭承包经营的主体地位得以确立。
从“分”的形式上看,大多数地方是按人口或劳动力平均分配,并且每三年或五年就重新调整以缓解人地分配矛盾。土地的频繁调整和按照土地的肥沃程度、远近搭配平均分配使土地细碎化,不利于农民对土地的长期投资和适度规模经营,不利于农业的稳定发展。在这一背景下,学术界也开始了对家庭承包责任制的思考。从理论上讲,家庭生产经营方式是最适合农业生产的方式之一,这是由农业的生产特点决定的。可由于我国人均土地规模过于狭小,分户经营导致农业技术服务削弱、农田基础建设投入不足和农业增长乏力。为了改变这种状况,各地根据当地情况先后开始了自发的土地制度变革,如贵州湄潭实行的“增人不增地,减人不减地”制度、广东南海的土地股份合作制、山东平度的“两田制”等等。中共中央办公厅、国务院、农业部等部门也分别就稳定和完善农村土地承包关系发文,并先后于1988、1998、2004年对《土地管理法》进行修订,并在2003年颁布实施了新的《中华人民共和国土地承包法》,对有关农村土地承包的权利义务关系作出了规定。
2、现有土地纠纷产生原因的历史考察
(1)法律条文与乡规民约、农村传统习俗相冲突。从上述分析可以看出,无论是土地改革或是家庭承包制的实施,农民从中感受到的就是公平,即按人口平均分配土地,定期按照人口增减状况调整土地,这已经形成了一种惯例。除此之外,各地普遍遵守的习惯还有:出嫁的女儿、去世的老人和大中专毕业生在入学或者毕业后应退回承包地,而新增人口,如娶妻、不违背计划生育政策的新增人口都有资格获得土地。这些习俗是被农民广泛接受和遵守的“老规矩”,在很多时候这种传统习俗的力量甚至要大于正式的法律制度,要改变是相当困难的。
另外,土地改革和家庭承包制实施初期的实践加强了农民的这种“成员”意识,只要是这个社区的一员,就可以凭借成员资格无偿得到一份土地。2002年修改后的《农村土地承包法》颁布实施改变了这一现状,农民一时很难接受。因此,有关土地承包期30年不变和“增人不增地,减人不减地”的规定也从没有得到完全的贯彻和实施。国务院发展研究中心课题组对全国2749个村庄的调查表明,土地问题仍是农村矛盾的焦点。自第二轮土地承包以来,平均已有12.5%的行政村进行过土地调整,东部地区最高为15.6%,中部为11.3%,西部为9.2%,浙江和内蒙古分别高达45.5%和36.1%。由此可见,土地的小范围调整一直都在进行。究其原因,一是大部分地区土地仍是农民生存的基础,人口变化必然带来土地关系的变化;二是城市化过程导致土地关系的变化需要进行调整,东部发达地区的调整比例高于中西部地区就是明证;三是农村土地制度、法规与农村社区长期遵守的传统习俗相冲突,难以得到真正的贯彻执行。
(2)法律、法规频繁修订使农村土地纠纷异常复杂。今天的土地纠纷多为新旧矛盾的积累,如新增人口的土地问题;有的则是由于原来处理时操作不规范而产生的。究其原因,从家庭承包制的实施到现在,国家有关农村土地承包问题的政策、条例、法律、法规不断出台,法律如《土地管理法》、《农业法》、《民法》、《土地承包法》等,有关的政策条例就更多了。《土地管理法》就曾经在1988年、1998年、2004年被三次修订,每次都增添新的内容。对于这种情况,即便是专门从事土地问题研究的人员也难以完全理解法律的真正意义,对于一个人口众多、地域广阔、经济发展不平衡的大国而言,要使每部法律都得到贯彻执行,其困难可想而知。
其实,国家出台的有关土地问题的法律、法规和文件在内容上是一致的,目的是明确的,就是为了稳定农村土地承包关系,保障农民的土地承包权利,保障农民的经营自主权,维护农民利益,发展农业生产。比如,90年代国家频频就稳定农村土地承包关系发文,是因为90年代中期基层政府往往借助结构调整、经济开发等名目干涉农民的经营自主权,侵犯了农民的土地权益;2003年修订《农业法》和《土地管理法》是为了保护农民在土地征用过程中土地权益,保障农业和粮食安全。但是,政策和文件的频繁出台往往让基层组织无所适从,由于各地情况不同,每次土地调整都难免产生新的问题。在法律、法规允许基层组织每隔一定年份进行土地调整的情况下,农民期望这一次的土地矛盾可以在下次土地调整时解决,因此没有表现出太大的矛盾和冲突。但新《土地承包法》的出现打破了农民的这种预期,使新旧矛盾凸现出来,尤其近年来国家利农政策频繁出台,土地收益大幅度提高,围绕土地的纠纷也不断增加。