论多元化纠纷解决机制的建立和完善

　　论多元化纠纷解决机制的建立和完善

　　胡耀芳*

　　改革开放以来，我国经济实力大幅提高，民主法制建设取得新进展，人民生活显著改善，社会大局总体稳定。但由于我国社会正处于社会转型期，社会结构、组织形式、利益格局的深刻变化也使我国社会呈现人民内部矛盾凸显、对敌斗争复杂和刑事犯罪高发的特点。尤其是因贫富差距、城乡差距、分配不公、社会保障、劳动就业等问题引发的多样化、群体化、对抗性、敏感性的矛盾纠纷不断增多，处理难度大。新形势提出新挑战，新问题产生新任务。如何服务于改革开放、社会稳定的大局，如何提高我们化解矛盾纠纷的能力，是当前迫切需要解决的问题。因此，建立与完善一整套合理有效的多元化纠纷解决机制, 显得尤为重要。

　　一、多元化纠纷解决机制概述

　　多元化纠纷解决机制是与传统的“一元化”化解矛盾的方式方法相比较而言的。简单地说，就是由于当前矛盾纠纷主体的多元化、类型的多元化、诉求的多元化，化解矛盾纠纷的思路、方法、措施、途径等也应多元化。

　　(一)多元化纠纷解决机制的概念

　　多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，诉讼和非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点，结成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。多元化纠纷解决机制可以分为两大类：一类是诉讼的方式，一类是诉讼以外的方式，也即所谓的ADR。ADR是英文Alternative Dispute Resolution的缩写，其意为“替代性(或选择性)纠纷解决方式”，最初是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式, 现已引申为对世界各国普遍存在着的、诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。目前，在各国司法实践中广为使用的不经过正式的审判程序而解决纠纷的替代性争议解决方式主要有仲裁、调解、谈判、案件评估(case valuation)、、早期中立评估(early neutral evaluation)、由法官主持的和解会议(judge hosted settlement conference)等。这一概念既可以根据字面意义译为“替代性纠纷解决方式”, 亦可根据其实质意义译为译为“审判外(诉讼外或判决外) 纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”、。[1]当代国际比较法学家将ADR 的共同性特征概括为以下几个基本要素:第一,程序上的非正式性(简易性和灵活性);第二,纠纷解决基准上的非法律化。即无需严格适用实体法规定,在法律规定的基本原则框架内,可以有较大的灵活运用和交易的空间;第三,从纠纷解决主体角度,ADR 具有非职业化特征,可以使纠纷解决脱离职业法律家的垄断;第四,形式的民间化或多样化,其中民间性ADR 占据了绝大多数;第五,从纠纷解决者与当事人之间的关系看,包括仲裁在内的ADR 的构造是水平式(horizontal) 的或平等的。中立第三人并不是行使司法职权的裁判者(法官) ,当事人的处分权和合意较之诉讼具有更重要的决定意义,因而被称之为更彻底的新当事人主义;第六,纠纷解决过程和结果的互利性和平和性(非对抗性)。[2]在这个意义上,我国的人民调解及其他非诉讼纠纷解决方式,都符合这些基本特征,可以被涵盖在ADR 的范畴之内,尽管它们都保持着各自的特殊性。目前, 我国已经初步形成了一套有中国特色的多元化纠纷解决机制，具体体现为以诉讼为核心，各种非诉讼方式为补充的相互配合、相互衔接，、经济、法律、行政、教育等多种手段来协调处理社会矛盾纠纷。[3]我国的多元化纠纷解决机制也可以分为诉讼和非诉讼两类方式，，非诉讼方式包括调解(人民调解、司法调解、行政调解)、当事人和解、行政裁决、行政复议、仲裁、。

　　(二)国外非诉讼纠纷解决机制(ADR)的兴起和发展

　　近年来,调解不仅重新受到国人的重视,而且作为当代ADR (替代性或非诉讼纠纷解决方式)中最重要的形式,越来越为世界各国所推崇。ADR作为争议解决方式，最早肇始于美国，初衷是在政府的支持下通过ADR来解决“诉讼爆炸”带来的社会问题，。自产生以来，迅速在世界范围内掀起一股ADR潮流，在欧洲大陆、加拿大、澳大利亚、日本等国家相继得到蓬勃发展和广泛应用。近年来，随着西方国家司法改革进程的不断加深,ADR因为程序灵活而简便、费用低廉等优点受到法律人士的青睐，在世界各国日益受到重视并广泛应用，逐步被纳入法治轨道，形成了与诉讼制度相互衔接、协调并行的多元化纠纷解决机制。

　　在美国,以往人们之间的各种民事纠纷主要通过诉讼方式加以解决。19世纪70年代，美国逐渐发展起来各种诉讼外纠纷解决方式和方法。进入20 世纪60 年代后,仲裁、调解等传统的非诉讼纠纷解决手段受到了普遍的重视和广泛的应用。同时,诸如早期中立评价、中立专家、事实发现、简易陪审团审判、小型审判、聘请法官、调解—仲裁等混合性诉讼外纠纷解决的新方法在实践中不断地被创新和使用。美国于1990年出台了《民事司法改革法》，推广非诉讼纠纷解决机制。1998 年克林顿签署通过了世界上第一部系统地规范ADR的立法——《1998替代性争议解决法》(Alternative　Dispute　Resolution Act of 1998)。如今,在美国只有5 %的提交诉讼的案件真正进入审判程序,其余95 %在审判程序前就被解决掉了,这样,将诉讼作为“替代”,而将其他纠纷解决过程作为“正常情况”。[4]德国直至20世纪末并没有出现所谓“诉讼爆炸”,也没有形成司法ADR 的热潮并一直被视为ADR的落后国。然而进入21世纪后,通过《德国民事诉讼法施行法》第15条a款( 2000年1月1日生效) ,德国正式确立了起诉前强制调解的制度,[5]这不仅标志着其ADR的发展进入了一个新阶段,而且由于其一步到位的将调解作为法定前置程序,已径直跃进到世界ADR发展的最前沿。德国的纠纷解决机制已经形成一个多元化体系：，民间调解机构遍布城乡各行各业，劳动争议等专门化纠纷解决机制也广泛构建，特别是督促程序，因其简便、经济，使用率相当高。英国、日本等国家也在积极推行非诉讼纠纷解决机制。[6]与此同时，世界各国关于诉讼外调解的立法也得到了蓬勃发展。如挪威制定了《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可强制执行;瑞典95%的民事纠纷都依靠调解(含诉讼外调解和诉讼内调解)来解决;日本1951年颁布了《民事调解法》，规定调解协议书具有与判决书同等的法律效力;美国制定了《解决纠纷法》，鼓励各地成立民间调解组织、实行民间调解制度;英国在各个领域推行调解制度，效果也非常明显，甚至在刑事司法领域引入了调解，如《1998年犯罪和治安法案》规定了受害人与罪犯之间的调解;澳大利亚在1995年成立了国家替代性纠纷解决机制咨询委员会(The National Alternative Dispute Resolution Advisory Council，NADRAC)，协助政府制定调解政策，指导调解工作，促进非讼纠纷解决的发展。菲律宾把调解作为初步的诉讼程序，人们遇纠纷必先经过调解，调解不成，由调委会开出证明，;欧盟目前正在制定一部适用于欧盟各国的《纠纷解决法》，，以期通过调解方法提高解决国际商事争议的效率和效益。